= =

= CARDS 2004 Twinning projekt

Podrška razvoju učinkovitijem, djelotvornijem i modernijem upravljanju i funkcioniranju Upravnog suda Republike Hrvatske

Nacrt smjernica za novi Zakon o upr= avnim sporovima

Sadržaj

I. &= nbsp; Nužnost reforme upravnog spora

II. = Osnovna načela novog Zakona o upravnim sporovima i budući ustroj upravnog sudovanja

II.1 Pravna zaštita protiv svih oblika upravnog postupanja

II.2 Nadležnost nad utvrđivanjem činjenica i primjenom zakona

II.3 Usmene rasprave

II.4 Reformacijske umjesto isključivo kasatornih odluka

II.5 Nadležnost za donošenje odluka po sucu pojedincu

II.6 Budući ustroj upravnog sudovanja

III. Ostala ključna pitanja vezana za novi Zakon o upravnim sporovima

III.1 Utvrđivanje činjenica po službenoj dužnosti

III.2 Aktivna legitimacija

III.3 Osiguranje pune suradnje stranaka

III.4 Vrste tužbi

III.5 Kontrola diskrecijske ocjene

III.6 Značaj postupovnih pogrešaka u postupcima pred upravnim tijelima

III.7 Odluka suda bez usmene rasprave (prvostupanjski sudovi)

III.8 Drugostupanjski sud kao žalbeni sud

III.9 “Filter” između sudova prvog i drugog stupnja

III.10 Troškovi parnice

III.11 Provođenje presuda

III.12 Odgodni učinak i skraćeni postupci

III.13 Elektronska komunikacija

IV.= Daljnji tijek projekta

&n= bsp;

I. Nužnost reforme upravnog sp= ora

Sadašnji Zakon o upravnim sporovima temelji se uglavnom na odgovarajućem jugoslavenskom zakonu iz 1952. godine dopunjenom 1965. g= odine i 1977. godine. Iako taj Zakon u mnogim aspektima ne zaostaje za sličn= im zakonima iz europskih zemalja, on se u cijelosti mora revidirati kako bi se uskladio s razvojem događaja, poglavito s obzirom da:

- Hrvatska trenutačno prolazi kroz značajnu reformu sustava j= avne uprave. Osnovni cilj te reforme je jačanje upravnih kapaciteta javne uprave kao i njezine uslužne orijentiranosti prema građanima i poslovnim subjektima. Jedan od glavnih aspekata te reforme je modernizacija upravnog postupka. Zbog bliske povezanosti upravnog postupka i upravnog spo= ra, izmjene prvoga nužno dovode do izmjene drugoga.

Važan aspekt modernizacije upravnog postupka je njegova fleksibiln= ost koja bi omogućila upravnim tijelima da se bolje prilagode promjenjivim= i često složenim zadacima te da u kraćem roku donose odluke. N= acrt novog Zakona o općem upravnom postupku, koji je pripremila radna grupa hrvatskih, njemačkih, austrijskih i slovenskih stručnjaka u sklopu projekta CARDS 2003 “Potpora reformi državne službe i javne uprave u Hrvatskoj,” koristi sljedeći pristup: nacrt se ograničava na definiciju temeljnih postupovnih standarda, a držav= nim službenicima ostavlja široki prostor za diskrecijsku ocjenu glede načina vođenja postupaka u pojedinim predmetima. Te promjene zaht= ijevaju djelotvorni sudski nadzor kojim bi se kontroliralo poštivanje granice diskrecijske ocjene u upravnom postupku.

- Sve veći broj zaprimljenih tužbi, kao i njihova sve već= ;a složenost (npr. tužbe koje se odnose na velike investicijske proj= ekte i/ili zaštitu okoliša) zahtjeva učinkovitije korištenje sudskih resursa. Učinkovitost se može povećati ne samo učinkovitijom raspodjelom zaposlenika (usporediti.II.5), već i izmjenama u sudskom postupku (usporediti II.2, II.4, III.3 te III.6, 7 i 9)= .

- Posljednje, ali podjednako važno, predstojeće pristupanje Hrvatske Europskoj uniji također zahtijeva reviziju Zakona o upravnim sporovima budući da zakon ne udovoljava standardima postavljenim u pra= vnoj stečevini EU-a (za detaljnu analizu tog pitanja pogledati Strateš= ki dokument radne grupe, aneks 1).

Nacrt novog Zakona o upravnim sporovima pripremit će radna grupa hrvatskih, njemačkih i austrijskih stručnjaka iz raznih pravnih djelatnosti (suci, profesori i državni službenici). Tijekom izrade nacrta novog Zakona radna grupa će naglasak staviti na glavne ciljeve:=

- usklađivanje Zakon= a o upravnim sporovima s pravnom stečevinom EU-a, posebice člankom 6. Europske konvencije o ljudskim pravima

- veću učinkovitost sudske kontrole

- skraćenje trajanja postupka (trenutačno postupak u prosjeku traje tri godine i četiri mjeseca) te smanjenje broja neriješenih predmeta (trenutačno ih je oko 37.500).

Prijedlozi radne grupe mijenjaju neke osnovne koncepte na kojima se tem= elji sadašnji Zakon o upravnim sporovima (usporedi II.). Uz to se uvode novi pravni instrumenti (usporedi III.). Stoga je radna grupa odlučila izra= diti nacrt novog Zakona, a ne mijenjati postojeći. Ipak, radna grupa namjer= ava usvojiti mnoga provjerena pravna rješenja iz hrvatskog zakona. Kao prv= o, nacrt Zakona će, upravo kao i postojeći Zakon o upravnim sporovim= a, sadržavati samo odredbe koje se odnose na one značajke upravnog s= pora koje ga razlikuju od građanskog postupka. Za sva ostala pitanja reguli= rana drugim zakonima, primjenjivat će se odredbe iz tih zakona (usporedi članak 60. Zakona o upravnim sporovima).

II. Osnovna načela novog Zakona o upravnim sporovima i budućeg ustroja upravnog sudovanja

Radna grupa predlaže da se novi Zakon o upravnim sporovima temelji= na sljedećim osnovnim načelima. Za detaljnu analizu koja uključ= uje sve opcije predloženih načela te analizu argumenata za i protiv n= jih, pogledati Strateški dokument (aneks 1).

1. Pravna zaštita protiv svih oblika upravnog postupanja

Nacrt novog Zakona osigurava zaštitu protiv svakog upravnog postup= anja bez obzira na njegov oblik (npr. upravnih akata, faktičnih akata, nepridržavanja upravnih ugovora). Osim toga, sve tužbe koje se od= nose na upravne stvari u nadležnosti su upravnih sudova. Ipak, opći ak= ti (=3D propisi, posebice podzakonski propisi, npr. prostorni planovi) moraju = ostati izvan nadležnosti upravnog sudovanja budući da prema članku = 128. Ustava Republike Hrvatske isključivo pravo odlučivanja o zakonito= sti takvih akata ima Ustavni sud Republike Hrvatske.

2. Nadležnost nad utvrđivanjem činjenica i primjenom zak= ona

Prema nacrtu novog Zakona upravni sudovi imaju punu nadležnost nad utvrđivanjem činjenica i primjenom zakona. To znači da ć= ;e postojeća ograničenja utvrđivanja činjenica koja vrijed= e za upravne sudove biti izbačena (usporediti i III.1).

3. Usmene rasprave

Prema postojećem Zakonu o upravnim sporovima odluka o provođe= nju usmene rasprave prepuštena je diskrecijskoj ocjeni Upravnog suda. U pr= aksi se usmene rasprave uopće ne zakazuju. Prema nacrtu novog Zakona usmene= rasprave pred prvostupanjskim sudovima postat će, u načelu, obvezne. Za iznimke pogledati III.7.

4. Reformacijske umjesto isključivo kasatornih odluka

Novi nacrt Zakona, upravnim sudovima daje ne samo ovlast da ukinu nezakonite upravne akte (kasatorne odluke) nego ih ovlašćuje da upravnim tijelima nametnu zakonske obveze (reformacijske odluke), npr. dono= šenje upravnog akta, pružanje određene informacije ili vraćanje za= plijenjenog predmeta i slično. Za iznimke pogledati III.5.

5. Nadležnost za donošenje = odluka po sucu pojedincu

Kako bi se postigla bolja učinkovitost rada sudaca, nacrt novog Za= kona predviđa vijeća od tri člana. Osim toga, vijeća na prvo= stupanjskim sudovima ovlaštena su manje složene predmete povjeriti u rad jedn= om svom članu (sucu pojedincu).

6. Budući ustroj upravnog sudovanja

Radna grupa predlaže da Hrvatska zadrži nezavisno upravno sudovanje koje nije dio građanskog sudovanja. Ipak, postojeći ustroj s jednim upravnim sudom kao prvim i posljednjim stupn= jem proširuje se na dvostupanjski ustroj s četiri regionalna prvostup= anjska suda (npr. jedan u Osijeku, Rijeci, Splitu i Zagrebu) te Vrhovnim upravnim sudom u Zagrebu. Međutim, ne treba svaki predmet potpunu kontrolu drugostupanjskog suda. Zbog toga je potreban djelotvoran „filter“ između p= rvostupanjskog i drugostupanjskog suda (usporediti III.9).

III. Ostala ključna pitanja vezana za novi Zakon o upravnim sporov= ima

Osim gore navedenih temeljnih načela, radna grupa riješila je oko 80 drugih ključnih pitanja. Većina se odnosi= na čisto tehnička pitanja poput rokova za podnošenje tužbe, minimalnog sadržaja tužbe, spajanja ili razdvajanja tužbi. N= ajvažnija pitanja su:

1. Utvrđivanje činjenica po službenoj dužnosti=

Ukoliko činjenice nisu utvrđene u dovoljnoj mjeri, upravni sudovi to moraju učiniti po službenoj dužnost= i (europski standard). Nije potrebno da to stranka zatraži. Predlože li stran= ke izvođenje dokaza, sud ga nije obvezan prihvatiti.

2. Aktivna legitimacija

U osnovi postoje tri koncepta u pristupu upravnim pos= tupcima i upravnim sporovima: prvi svima daje pravo da ospore bilo koje upravno postupanje bez posebnih uvjeta (act= io popularis). Taj vrlo široki koncept ne postoji u propisima drž= ;ava članica EU-a. Drugi koncept zahtijeva da tužitelj ima zakonski interes za osporavanje nekog upravnog postupanja. Tim se konceptom vodi sud= ska praksa na Europskom sudu pravde. Prema trećem konceptu pristup sudu dopušta se samo ako se tvrdi da su povrijeđena subjektivna prava.=

Za nacrt novog Zakona predlaže se koncept kvalificiranog pravnog interesa. Taj koncept ne samo da odgovara pravu EU n= ego i nacrtu Zakona o općem upravnom postupku. Pristup upravnim postupcima= i upravnim sporovima trebao bi, u načelu, biti reguliran na isti nač= ;in.

3. Osiguranje pune suradnje stranaka

U nekim predmetima strankama je u interesu odugovlačiti postupke, posebice ako se osporavaju upravni akti kojima = se stranci nalaže neka obveza. U nekim drugim predmetima stranke gube int= eres za svoju tužbu. U oba slučaja, stranke se često ne pridr&= 2;avaju sudskih rješenja ili čak namjerno pokušavaju spriječiti= sud u donošenju konačne odluke. Kako bi se sucima omogućilo da b= rzo i učinkovito postupaju u takvim predmetima, nacrt novog Zakona predvi&= #273;a sljedeća zakonska rješenja:

a) Isključenje nepravovremenih očitovanja – Suci mogu strankama odrediti vremenski rok za iznošenje č= injenica ili podnošenje dokaza. Ako se rok bez valjana razloga prekorači, = sud ima pravo zanemariti nove činjenice ili dokaze ukoliko njihovo prihvaćanje dovodi do usporavanja postupka, a pod uvjetom da su stranke bile upućene u posljedice nepridržavanja roka.<= /p>

b) Izostanak s usmene rasprave – Ako se stranke= ne odazovu na usmenu raspravu, sud unatoč tome može donijeti konačnu od= luku pod uvjetom da je poziv za raspravu bio dostavljen u skladu sa zakonom i da= su stranke bile upoznate s posljedicama neodazivanja na poziv suda.=

c) Fiktivno povlačenje tužbe – Ako tužitelj, unatoč rješenju suda, u danom roku (npr. dva mjese= ca) ne upotpuni tužbu (npr. ne odgovori na upite suda, ne pošalje tražene dokumente itd.), sud može smatrati tužbu povuče= nom i okončati postupak, pod uvjetom da je tužitelj bio upoznat s pos= ljedicama procesne neaktivnosti.

4. Vrste tužbi

Vrste tužbi moraju odgovarati sustavu pravnih lijekova iz nacrta Zakona o općem upravnom postupku.=

5. Kontrola diskrecijske ocjene

Prema novom nacrtu Zakona sudovi u pravilu rješa= vaju predmete meritornim odlukama (usporedi II.4). Ipak, taj koncept podlije&= 2;e ograničenjima ako zakon upravnim tijelima daje pravo diskrecijske ocje= ne. Diskrecijska ocjena daje pravo upravnim tijelima da izaberu između nekoliko pravnih opcija. Radna grupa predlaže da se zbog načela d= iobe vlasti upravni sudovi ograniče na ispitivanje zakonitosti upravnih pos= tupanja, ali bez ovlasti da nadziru njihovu svrsishodnost. Taj koncept ograniča= va sudsku kontrolu diskrecijskih odluka upravnog tijela na utvrđivanje za= konitosti primjene diskrecijskog prava. Ako sud zaključi da pravo diskrecijske ocjene nije bilo zakonito primijenjeno, on tu odluku ne može zamijenit= i svojom diskrecijskom ocjenom, nego mora poništiti osporeni akt i vratiti pred= met upravnom tijelu.

6. Značaj postupovnih grešaka u postupcima pred upravnim tije= lima

Poništenje upravnog akta samo zbog povrede odred= aba postupaka dvojben je uspjeh tužitelja, jer bez obzira je li tužba podnesena radi izdavanja nekog upravnog akta ili se njome osporava upravni = akt kojim se nalaže neka obveza, predmet nije riješen meritornom odlu= kom. U praksi će upravno tijelo u većini slučajeva poništeni= akt zamijeniti novim, odlučujući u stvari kao i prije, te će tužitelji morati podnijeti novu tužbu. Iz tog je razloga djelotvornije – čak i s pozicije tužitelja – ograni&#= 269;iti utjecaj postupovnih grešaka na ishod tužbe kako bi se donijela meritorna odluka.

Stoga radna grupa predlaže da povrede pravila postupka nisu razlog za uvažavanje tužbe ukoliko očito nisu utjecale na meritornu odluku. To se posebice odnosi na predmete u kojim upr= avna tijela nemaju pravo diskrecijske ocjene.

Ipak, ne smije se dopustiti da upravna tijela sustavno zanemaruju postupovne odredbe zbog nedostatka sankcija. Stoga bi upravno ti= jelo u načelu trebalo snositi troškove postupka ako odluka sadrži postupovne greške koje ne dovode do poništenja upravnog akta.

7. Odluka Suda bez usmene rasprave (prvostupanjski sudovi)

Pravna stečevina Europske unije zahtijeva provođenje usmene rasprave barem pred jednim sudom (za pojedinosti usporediti III.1 i III.2c Strateškog dokumenta). Pravo na usmenu raspr= avu može biti u određenim slučajevima isključeno. Temeljeći se na tom zakonskom načelu, predlažu se sljede= 3;e iznimke:

a) Prvostupanjski sudovi mogu donijeti odluku bez usm= ene rasprave ako su stranke dale pristanak u pisanom obliku prije donošenja završne odluke.

b) Pret= hodni pristanak stranaka nije potreban ako su činjenice u predmetu utvrđ= ;ene i ako predmet ne predstavlja složeni pravni problem. Nakon što je= sudska odluka dostavljena, stranka koja je izgubila spor može zatražiti = provođenje usmene rasprave pred prvostupanjskim sudom ili uložiti žalbu. Ako= stranka uloži žalbu, odriče se svog prava na usmenu raspravu.

8. Drugostupanjski sud kao žalbeni sud

Radna grupa predlaže da se ustanovi Vrhovni upra= vni sud kao žalbeni sud koji, ako je potrebno, može utvrđivati činjenice kao prvostupanjski sud. U suprotnom bi Vrhovni upravni sud m= orao prvostupanjskom sudu vratiti sve predmete u kojima činjenice nisu bile propisno utvrđene, što bi dovelo do nepotrebnog odugovlačenja postupaka. Ipak, u predmetima koji bi zahtijevali opsežni dokazni postupak, Vrhovni upravni sud će imati mogućnost da takve predmete vrati prvostupanjskom sudu.

Načelo obveznih usmenih rasprava (usporediti II.= 3 i III.7) ne primjenjuje se u postupku pred Vrhovnim upravnim sudom. Kako bi se ispunili zahtjevi koji proizlaze iz pravne stečevine EU, dovoljno je da sud na jednom stupnju provede usmenu raspravu. Ipak, usuglašenost s pravnom stečevinom zahtijeva usmenu raspravu ako Vrhovni upravni sud temelji svoju odluku na novim činjenicama ili novim značajnim pra= vnim aspektima.

9. “Filter” između prvostupanjskog i drugostupnjskog s= uda

Svaki predmet ne zahtjeva dvostupanjsko rješavan= je pred sudom. Kako se postupci u jednostavnim predmetima ne bi nepotrebno produžavali, potreban je djelotvorni “filter” između sudova prvog i drugog stupnja. Radna grupa predlaže model ocjenjivanja= dopustivosti žalbe koji se pokazao kao djelotvorni “filter” između= stupnjeva (npr. u Njemačkoj). Prema tom modelu, Vrhovni upravni sud u preliminarnim postupcima i bez u= smene rasprave odlučuje o dopuštenosti ili nedopuštenosti žal= be na temelju zakonom strogo propisanih uvjeta. Ako se dopuštenje za žalbu ne dobije, prvostupanjska odluka postaje pravomoćna. Ako se dopuštenje za žalbu da, osporena odluka će postati predmet drugostupanjske kontrole. U kojim će se predmetima davati dopušte= nje za žalbu još se mora detaljno odlučiti.

10. Troškovi parnice

U pravilu, stranka koja izgubi spor snosi troško= ve parnice. U slučaju djelomičnog uspjeha u sporu stranke snose tro&= #353;kove razmjerno uspjehu u sporu.

11. Izvršenje presuda

Odluke koje se odnose na novčane isplate ili pov= rat (pokretnih) predmeta izvršavat će se prema Ovršnom zakonu bez obzira je li izvršenje usmjereno prema osobi ili upravnom tijelu.=

Ukoliko se upravno tijelo ne pridržava odluke ko= ja ga obvezuje na donošenje upravnog akta, sud će po prijedlogu tu&#= 382;itelja upravnom tijelu izreći novčanu kaznu. Izricanje kazne može s= e ponavljati bez ograničenja. Prijedlozi za eventualne dodatne mjere (osobni sudski poziv odgovornim službenicima ili voditelju upravnog tijela, osobne ka= zne protiv odgovornih službenika, voditelja upravnih tijela ili voditelja viših upravnih tijela, imenovanje vanjskog povjerenika da donese uprav= ni akt) moraju se podvrgnuti detaljnoj raspravi.

12. Odgodni učinak i skraćeni postupci<= /p>

Prema trenutačnom nacrtu novog Zakona o opć= em upravnom postupku, žalba protiv upravnog akta odgađa pravne posljedice tog akta. Ipak, upravno tijelo ima pravo ukinuti odgodni učinak žalbe= . U tom slučaju, stranka čija su prava ili pravni interesi ugrož= eni može pred upravnim sudom zatražiti ponovno uspostavu odgodnog učinka..

Ta odredba daje učinkovitu privremenu zašti= tu protiv izvršenja upravnog akta koji stranci nameće neku obavezu, = ali se ne primjenjuje u predmetima u kojima se također zahtijeva privremena zaštita. Stoga se ta odredba mora nadopuniti odredbom koja upravnim sudovima dopušta da naloži privremene mjere kako bi osigurala za&= #353;titu interesa stranke do završne sudske odluke u njezinu predmetu (npr. privremena zabrana raspolaganja).

13. Elektronska komunikacija

Ukoliko upravni sudovi ispune tehničke uvjete, n= acrt novog Zakona dopušta elektronsku komunikaciju između stranaka i sudova, kao i upotrebu elektronskih spisa.

IV. Daljnji tijek projekta

Nakon što iznesene smjernice odobri Vlada Republ= ike Hrvatske, radna grupa će izraditi nacrt novog Zakona o upravnim sporov= ima. Vezano za tromjesečnu odgodu projekta, završetak projekta planira= se pomaknuti s kraja mjeseca studenog 2008. godine na veljaču 2009. godine. Predstavljanje nacrta Zakona planirano je za sredinu studenog 2008. godine.= Kao posljednji korak, radna grupa sastavit će detaljne preporuke za primje= nu novog Zakona, uključujući i prijedloge prijelaznih odredbi koje se tiču novog ustroja sudova i završetka postupaka po tužbama podnesenim prije stupanja na snagu novog zakona.

Aneksi:

Aneks 1: Strateški dokument za nacrt novog Zakon= a o upravnim sporovima

Kontakt:

Klaus Hage= , Projektni menadžer

Upravni sud Republike Hrvatske

Frankopanska 16, 10000 Zagreb

tel: 00385-1-48 07 944

e-mail: khage@upravnisudrh.hr

<= o:p>